试谈安全生产治理模式向事前预防转型的思考

安全生产工作由“传统管理”向“公共治理”转变，实现安全生产监管、隐患排查治理和安全执法专项行动工作的常态化、规范化、制度化，构建一个覆盖各行业领域，职能到位、责任到人的安全生产网络，形成各司其职、相互联动、综合监管的工作机制，真正把隐患解决在萌芽之时、成灾之前。  

一、安全生产现状及存在的问题  

（一）安全生产工作存在的问题及原因分析  

近几年，根据安全生产事故数据分析，我区安全生产工作在压降事故方面取得了一定成绩，安全生产趋势较为平稳，但由于建区较晚、产业基础相对薄弱，企业规模偏小、层次偏低，安全生产的基础设施、安全生产意识和行为相对落后，整体安全生产形势依然严峻。安全生产工作中存在体制机制法制不够完善、安全发展理念不牢固、企业主体责任不落实、企业从业人员安全意识淡薄、安全监管执法不严格等问题，造成局部性、阶段性被动。主要体现在以下三个方面：  

1.企业主体责任落实不到位  

企业安全生产主体责任是指生产经营单位的主要职责生产经营单位主要负责人职责、以及生产经营单位从业人员的义务。一些规模以上企业基础薄弱、管理松弛，安全投入严重不足、事故隐患大量存在，安全生产条件长期得不到改善，一些企业和生产经营单位忽视安全、盲目追求产量效益、超负荷运转现象屡见不鲜。一些行业领域的从业人员流动性大、安全素质较低、生产过程中缺乏自我保护意识、生产经营中违章指挥、违章冒险作业和违反劳动纪律的“三违”现象经常发生，这些都极易引发生产安全事故。  

2.安全监管复杂性日益增加  

当前，我区的经济社会发展都处在发展新常态之中，经济发展已经由以往的高速增长转向中高速增长，并且出现了一些明显不同于以往的发展特征，不仅表现在经济增速放缓的方面，而且表现为增长动力的转换、经济结构的再平衡，我区面临着复杂的系统转型。这阶段，一方面处于发展模式的转型期，早期片面追求经济效益，造成企业点多面广量大，而且规模普遍偏小。在调整产业结构、改变粗放型经济增长方式、加大安全生产投入等方面，其效果的显现需要有一个较为漫长的过程，很难在短期内就得到根本解决；另一面，经济发展下行的压力较大，企业的经济生产压力也比较大、追求经济利润驱动较强，而相应在安全等方面的重视和投入力度不足；再一方面，在现有的体制架构、工作格局、运行机制及机构设置条件下，制定采取的一系列提升安全生产水平的治本之策，要贯彻落实见到明显成效，还需付出持续不懈的努力和很长的一段时间。  

3.监管压力大，权责不明，安全监管人员专业度不强  

安全生产工作所涉及的部门多、单位多、人员多、环节多，涵盖内容和范围广，影响因素复杂多样与多变，工作任务繁重、压力与责任巨大，一些部门对涉及安全生产的工作与责任总是想方设法往外推。虽然有“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”“谁主管、谁负责”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等原则，但由于有些安全生产工作实际上很难清楚界定和明确由哪个具体的部门负责，个别安全监管工作实际上处于一种“左右为难”“上下挤压”“两头受气”的困境，再加上安全生产监管中普遍存在人员数量不足、总体文化结构偏低、专业业务素质不强、日常工作条件较差等因素，造成安全监管权责运行不对称，面对艰苦繁重的任务，安全生产监管人员畏难情绪在工作中有所滋生。  

二、网格化管理+安全生产存在的问题及原因分析  

乡镇（街道）面对当前“大安全”监管需要和点多面广的监管对象，难以实施针对性监管，以致于部门、乡镇（街道）、社区、层层落实到一线的各项政策措施在这个环节脱节。  

（一）网格化管理水平不够高  

监管人员对重点行业监管中由于人员少且自身业务素质不强，在监管过程中信心不足，在日常监管中还存在怕管、不敢管、走过场等问题；加上部分行业有危险性大、专业性强，人员流动性大，有专业部门行业监管的特点，造成日常监管力不从心，存在高不成、低不就的状况。对网格内的特种作业人员（电焊工、登高工）持证上岗、市政施工、密闭空间作业、装饰装修、检维修作业管理、隐患排查治理、应急管理、上级文件规定的贯彻执行情况的开展情况，事故管理上报等情况难以全面掌握，安全基础情况底数不清，监管成效不显著。  

（二）监管模式陈旧 企业参与度不高  

网格化管理本应该起到各企业和经营单位对安全生产工作增强凝聚力和认同感的作用，但安全生产网格化工作开展以来，企业以及从业人员并未真正参与到当中来落实企业主体责任，发动最基层，即企业负责人、一线员工、企业内部安全管理人员的力量参与到网格化管理的工作还不到位，没有激发出企业热情参与的活力，因而网格化管理尚停留在监管部门“紧盯从而不出事故”的阶段，再加上监管体制限制、产业结构层次不高等原因，在网格化基础上的求新求变力度不大，现阶段的网格化管理依然是单纯的地理划分后任务指派型的检查企业，检查覆盖和数量的增加，仅仅是由于监管人员增加后简单的数量累计，不是由创新监管机制引发的质变。  

（三）网格互通性不足 专业人员配备不足  

以网格为单位统筹协调解决安全生产问题的能力不强，网格作用比较单一，与其他安全生产密切的领域，如消防安全、建筑施工安全、道路交通安全等尚不能完全互通，综合利用资源的办法不多，面对错综复杂的安全生产各类隐患时，受覆盖条线的限制，不能在网格内全部解决。安全生产网格化监管推行时间不长，且推行过程比较匆忙，大量的监管员需要在短时间内充实到各个网格中，大部分网格化监管人员和协管人员大多为转岗、村官借用、公益性岗位招聘而来，大多能力水平有限，不具备安全生产专业知识，实际检查经验也不够丰富。安全生产监管水平的提升、安全生产相关知识的储备和执法检查的经验的积累是一个较为漫长的过程，很难在短时间内有质的飞越。  

三、网格化管理+安全生产工作体系的建议  

按照上下联动、条块结合的原则，建立覆盖不同条线的安全生产管理网格，形成全面监管网络，实施网格化管理+安全生产工作。在原消防网格化+安全生产工作的基础上,拓展公安的出租房、城管的液化气（燃气）、市监的电梯、应急的危化品及非法烟花爆竹、住建的建筑施工及装饰装修，教育的午托班和辅导培训机构等7个行业领域开展网格化+安全生产。结合本行业领域工作特点，按照“可行性、必要性、规范性”原则，探索建立健全本行业领域安全生产需入格的事项内容、工作流程、必要的装备配置等。进一步明确安全生产管理责任和工作内容，全面落实乡镇（街道）、区有关单位和生产经营单位的安全生产职责，建立以区政府安委会、乡镇（街道）与区有关单位、村（社区）、生产经营单位为主体的四级管理体系，形成各司其职、相互联动、综合监管的工作机制，逐步构建一个覆盖全区、责任到人、监管到位的安全生产网络，使安全生产工作进一步规范化、科学化，推动安全生产治理模式向事前预防转型，有效预防和遏制重特大安全生产事故的发生。  

（一）网格划分  

全区安全生产管理职责按照行业管理和属地管理划分，实行安全责任“网格化”。区政府安委会为一级网格，各乡镇（街道）、区各有关单位为二级网格，各村（社区）为三级网格，生产经营单位为四级网格。每一网格内的责任单位与责任人实行“三定”（定岗位、定职责、定奖惩）机制，使安全生产责任到人。  

（二）工作方式  

建立“三对一”网格管理体系（即以区安委会，乡镇（街道）、区有关单位和村（社区）共同监管生产经营单位的网格管理体系），以“六查”制度为抓手（即生产经营单位一天一自查，填写企业自查日志，对自查出的隐患列出清单，形成清零台账，建立隐患“五到位”整改措施方案；村（社区）一周一巡查，结合乡镇（街道）每周住村工作日开展属地巡查，巡查情况向乡镇（街道）安委会报告；乡镇（街道）、区有关单位一月一排查，按网格设置，分别由网格领导带队对表检查，发现问题，向企业发出整改通知书并负责督促整改销号；区安委办不定期组织执法检查，检查结果向区安委会报告；区纪委或督查局一季度一督查，督查情况进行全区通报；区政府分管领导每月至少一次分别带队抽查，（重要时段、重大节假日加密抽查分管领域安全生产工作）抽查发现问题由区安委会督办。区安委会在每季度安全生产形式研判会上对网格化工作进行一次部署推动，各乡镇（街道）、各部门每月上报一次本辖区、本部门网格化月报表，在全区推行网格化管理+安全生产。  

（三）工作职责  

1.一级网格职责  

区安委会负责全区安全生产网格化的组织领导，制定安全生产网格化管理工作方案；强化安全生产网格信息化建设，建成全区综合网格平台，实现区与乡镇（街道）、部门间平台相互对接，并将网格化管理列入日常工作内容，做到有部署、有检查、有记录、有总结；承办好区政府每季度召开的安全生产工作研判会，分析全区安全生产形势，研究并协调解决全区安全生产监管中的重大问题；进一步完善事故应急预案，开展安全生产宣传教育活动，扩大安全生产知识教育覆盖面；对各级网格管理员上报的安全生产隐患信息进行汇总、分析、建档，并协调督促隐患的整改落实。  

2.二级网格职责  

各乡镇（街道）、开发区等单位负责本辖区的安全生产网格化管理工作，建立并完善各网格点的基础数据台账，层层落实工作责任，明确本级及三、四级网格的责任人及工作责任；负责管辖范围内安全生产基本情况的调查摸底、建档登记，形成本级安全生产管理数据库；督促指导三、四级网格完善安全生产制度，明确安全生产管理责任，建立健全安全生产档案，完善事故应急预案；组织开展对本辖区内安全生产情况的检查与执法（含委托执法），积极开展安全生产村（社区）创建、企业安全生产文化示范创建；对辖区内存在安全生产隐患的单位实施重点监控，全面收集汇总各网格上报的安全生产隐患信息，并及时将有关情况上报至区安委会办公室。  

区各有关部门负责本行业（领域）的安全生产网格化管理工作，建立并完善各网格点的基础数据台账，层层落实工作责任，明确本级和各网格的责任人及工作责任；负责行业内四级网格安全生产基本情况的调查摸底、建档登记，形成本级安全生产管理数据库；明确安全生产管理责任，建立健全安全生产档案，完善事故应急预案；组织开展对本行业（领域）内的安全生产情况检查与执法，积极开展企业安全生产文化示范创建及安全生产文化宣传；对行业（领域）内存在安全生产隐患的单位实施重点监控，全面收集汇总各网格上报的安全隐患信息，并及时将有关情况上报至区安委会办公室。  

3.三级网格职责  

全区各村（社区）负责落实本级安全生产工作职责，明确安全生产网格管理人员；对辖区内的生产经营单位进行建档登记、巡查检查；及时汇总上报辖区安全生产工作动态信息，举报安全生产违法行为；积极开展村（社区）平安创建及安全生产文化宣传，协助上级进行安全生产事故的救援和调查处理，向上级网格上报安全生产工作情况。  

4.四级网格职责  

全区所有生产经营单位负责建立本单位安全生产网格化管理机构和方案，配设安全生产网格管理员；及时上报安全生产工作动态信息，落实上级安全生产工作部署；建立健全本单位的安全生产管理工作档案等基础信息台账，对安全生产工作有计划、有安排、有总结，健全安全生产检查、隐患整改情况台账，健全宣传、会议等档案，向上级网格上报安全生产工作情况，做到安全生产“五落实五到位”。  

（四）分色治理  

建立健全安全生产隐患排查治理长效机制，强化生产经营单位安全隐患精准监督管理，实施生产经营单位安全隐患分色治理,推动生产经营单位全面落实安全生产主体责任，防范遏制生产安全事故，保障经济社会发展创造良好的安全生产环境。  

1.分色标准  

根据安全隐患的危险程度及事故发生的可能性和严重性，将安全隐患分为红、橙、黄、蓝四种颜色。  

1.1红色隐患：属重大安全隐患，危险程度极高，危害和整改难度大，极容易直接导致人员伤亡引发较大及以上安全生产事故，应当全部或者局部停产停业立即着手整改，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患。  

1.2橙色隐患：可以是重大安全隐患，危险程度较高，危害和整改的难度较大，有可能导致人员伤亡和安全生产事故，应当立即整改或限期整改到位的隐患。  

1.3黄色隐患：有一定危险程度，有可能引发事故或造成人员伤亡，整改的难度不大或可以马上整改的隐患。  

1.4蓝色隐患：危险程度不高，不会马上或者直接引发事故或造成人员受伤，可以马上整改的一般隐患。  

2.分色治理  

2.1建立健全网格化安全隐患排查整治机制，在全区域拉网式逐片逐项逐点排查安全隐患。每个生产经营单位要全方位排查安全隐患，按照分色标准建立安全隐患分色治理清单并制定整改措施，做到“一乡镇（街道）一册、一行业（领域）一册、一企一档”。  

2.2区级各牵头部门、责任单位要汇总统计各乡镇（街道）、本行业报送的安全隐患整改清单。  

2.3红色、橙色安全风险隐患，需区安委会挂牌督办的，各牵头部门要书面提请挂牌督办，逐项明确责任领导、责任人员、整改期限、整改措施，一盯到底，确保落实到位。  

四、网格化管理+安全生产工作治理的措施  

（一）积累动态数据 监管范围覆盖到面  

通过在监管业务过程中推广安全生产网格化监管系统应用，积累起大量的动态数据，从而建立起各种动态信息数据库，如隐患数据库、应急数据库、执法监察数据库等，为数据的有效利用和价值挖掘提供广阔空间，通过开发统计分析功能并结合地理展现方式，可有效支持对整体安全生产形势的把握、对安全生产不同侧面的评估、预测及对各种行动措施的决策。  

（二）提升安全生产网格管理人员能力水平  

1.强化现有安全生产网格监管人员的培训工作。结合目前安全生产网格化监管现状，加强对从业人员的各类业务培训，包括安全生产法律法规、执法工作要点、危险化学品领域的专业知识等，必要时采取封闭式培训，强化对安全生产领域的新知识、新技术的学习，提高集中培训频次，提升现有安全生产网格监管人员业务水平。  

2.定期开展安全生产网格化监管的业务研讨。以分片会议、分主题讨论等形式，对安全生产网格化监管过程中遇到的难点和新形势下安全生产监管领域在网格化中如何更好地应用进行定期研讨，探索解决问题的办法，切实把研讨分析的成果转化为决策的思路和举措。  

3.发现多渠道提升安全生产监管水平途径。鼓励安全生产网格监管人员进行安全生产学历教育、证书教育和各类深造活动，在政策允许的情况下给予奖励和扶持，鼓励网格监管员在完成监管任务的同时，积极参加注册安全工程师考试，不断提升自身监管业务素质；积极联系具备安全生产教育资质的高校和上级业务主管部门，委托开设对口专业的高等院校，将安全生产网格内专业不对口，学历还不达标的网格监管人员组织起来，开办安全工程培训班，提高监管人员的知识结构和业务能力，更新自身知识结构和能力素养。  

4.扩大招聘范围，为安全生产网格化监管吸引专业人才。根据我区产业发展状况和安全生产网格分布情况，按照岗位设置要求，面向社会公开选拔安全生产网格监管工作人员，严格人员选拔标准，优化队伍知识结构，录用一批有志于安全监管工作的年纪轻、学历高的专业人才，把政治思想过硬、具备较强业务素质、专业知识和高尚职业道德的人员充实到安全生产网格化安全监管队伍中来。适时根据机关人员编制配置实际，会同组织、人社部门，争取区级机关、乡镇（街道）面向辖区内安全生产网格化监管进行定向招聘，畅通晋升渠道，不断提高网格化监管人员的工作积极性。  

（三）完善网格化管理+安全生产考核体系  

实行网格化监管绩效考核责任制，按照网格员职责规定对其进行年度考核，在安全生产年度目标责任书中一并下达各地的网格化监管工作目标和任务，区安委会按照工作职责规定对网格以及网格内监管员、协管员履职情况进行年终考核和工作指导。区安委会和牵头职能部门从属地、本领域实际出发，确定年度网格化监管工作的具体目标和任务，纳入年度安全生产目标考核。年中，区安委会和牵头部门对网格化监管工作进展与绩效情况进行评估。  

五、网格化管理+安全生产的保障措施  

（一）落实安全生产网格化管理责任  

严格依据相关法规，明确监管监察人员和网格监管人员的履职范围与工作标准，完善“尽职免责”的规定，发生责任事件后，责任人应当承担法律责任，但由于相关责任人已在职责范围内做出并做好应做的事，可以部分或全部免除其法律责任，即不实际承担法律责任。对于认真按照执法监管工作计划和监管行为规范，履行监管监察职责到位的网格监管责任人，依法免予追究其执法监管责任，网格监管人员的免职范围作出具体的规定。  

（二）形成安全生产网格化管理的科技支撑  

依托“智慧安监”体系，以区各有关部门、乡镇（街道、开发区）、村（社区）、企业的四级监管网格和生产安全、消防安全、施工安全等重点监管领域的信息建立基本数据库，构建网格化管理信息平台，做到部门间信息共享。各级、各相关职能部门负责督促指导相关企业与场所录入单位基本情况和安全生产日常工作信息，及时更新属地、本单位的网格化监管工作信息，用3年时间逐步建成覆盖全区的涵盖行政执法管理信息系统、安监视频监控系统、综合监管信息平台等方面的“智慧安监”安全监管信息平台体系。  

（三）加强安全生产网格化管理队伍建设  

在乡镇（街道、开发区）、村（社区）安全生产监管队伍基本建成的基础上，从提升能力入手，加大对监管人员，特别是基层执法人员的培训力度，通过集中培训以及网格化执法和交叉检查等方式锻炼队伍。建立健全考核激励机制，制定责任明确、任务明确、奖惩明确的考核方案，出台文件解决网格监管人员在职务晋升、评优奖励以及安全特岗津贴等方面的实际问题。  

（四）落实安全生产网格化管理的装备保障  

设立安全生产网格管理专项经费和日常办公经费，保证监管工作正常开展。同时，根据实际需要，配备安全生产监管监察装备，包括电脑、现场监察与调查取证设备、现场个人防护设备等，进一步改善基层网格化监管执法工作条件，以网格为单位补充更新现场监管执法装备，实现安全监管工作的现代化、标准化、效能化和信息化。 

柳州工学院 李泽凯