探索实行“政经分开”的治理机制
——何雄农业农村改革发展专题报告解读之十二

随着农村集体经济的逐步发展和集体资产规模的不断扩大，我国大部分农村地区“政经合一”的治理模式受到越来越多的挑战，如农民权益无法得到有效保护、非户籍人口无法有效参与社区管理、对集体经济组织的监管不足、农村社区公共服务无法均等覆盖等问题。要解决这些问题，就需要打破“政经合一”的治理模式，将集体资产经营管理的职能从村“两委”中剥离出来，探索实行“政经分开”的治理机制，从而促进农村治理能力和治理体系的现代化。

目前我国村民委员会是由具有选民资格的村民选举产生的基层“政务性”组织，以“村民”为管理和服务对象，而农村集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，以“成员”为资产受益对象，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产管理经营等经济事务的“经济性”组织。针对因人口流动增强带来的农村社会结构出现变化的新情况，农村需要建立新的基层治理模式，党组织、村(居)自治组织、集体经济组织要“各归其位、各营主业”，实现分离。

一是党政合一，政经分开。一方面发挥基层党组织的核心作用，推动基层党组织和自治组织的交叉任职，实现“党政合一”;另一方面发挥经济组织的市场主体作用，分类推进“政经分开”。对已实行“村改居”的城中村地区，进一步推动包括治安、环卫、市政等领域的公共服务向“村改居”社区延伸，推动城乡公共服务均等化;对其他位于城区或城镇规划区内、产业与人口结构已高度城市化的行政村，撤销行政村建制，建立城市社区管理体制，在组织架构上实行彻底的“政经分开”;对尚不具备“村改居”条件的行政村，推进村级“经济账”与“行政账”分账核算，进一步规范党组织、自治组织、集体经济组织职能。我们可以借鉴天津的“三改一化”、广东佛山南海区农村的“五个分离”、江苏枫桥街道的“枫桥经验”等先进经验，在巩固股改成果的基础上探索推行“政经分开”，力争在完善优化基层治理模式方面取得实质性进展和突破。

二是改革产权，监管“三资”。为避免“政经分开”后农村集体经济组织在独立运作的过程中因监管弱化而产生新的问题，在推进组织机构上“政经分开”的同时要突出抓好监管和改革。加快推进以土地资产为核心的农村集体资产产权登记、确权和颁证工作，确保农村集体土地所有权依法确认到每个具有所有权的农村集体经济组织，宅基地使用权依法确认给本农村集体经济组织成员。探索集体资产交易管理和集体经济财务监管平台建设，实现集体资产交易管理与财务监管的网络化、公开解读化、实时化。以农村集体经济股份合作制改革为依托，建立起成熟完善的农村集体经济组织，从而推动“政经分开”。

三是加快农村产权交易服务平台建设。为规范农村资产定价，让交易更加公开、平等、合法，我们要加快建设规范的交易平台，健全农村产权确认、价值评估、流转交易、抵押担保、风险防范等相关制度。要重点抓好县、乡产权交易平台建设及运行，通过平台开展各类信息发布、评估等服务，逐步把农村集体经济组织及个人的实物资产、林地和林木所有权、小农水产权等农村“六权”纳入交易范围，加快把农村“沉睡”的资产变成“流动”的资本。