深化农村集体产权制度改革都改点儿啥？
——何雄农业农村改革发展专题报告解读之四

农村集体产权制度改革，包括土地制度改革和集体资产制度改革两块内容，主要是在农村集体成员间合理界定并分配农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产(即“三块地、一块产”)的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利。

为深化农村改革，2015年8月，中央专门出台了《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》)。其中，深化农村集体产权制度改革被列为首要政策目标。

改革要求很明确

对于深化农村土地制度改革，《方案》要求，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”。改革的基本方向是落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。改革的主要内容为：一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点;二是深化农村土地承包经营制度改革;三是健全耕地保护和补偿制度。

对于分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，《方案》要求，在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作;对非经营性资产(用于农村教育、文化、卫生等公益事业的资产)，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制;对经营性资产(用于经营的房屋、建筑物、机械设备等生产经营的资产)，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。改革的主要内容为：健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。

对于深化林业和水利改革，《方案》要求，以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点，深化配套改革，完善集体林权制度。实行森林分类经营管理，完善林木采伐权，管好公益林，放活商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。开展小型水利工程管理体制改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体，促进水利工程良性运行。

重构“三块地、一块产”

新一轮农村改革的核心问题就是农村集体产权的重构，也就是农村集体产权怎么改、改成什么样的问题。

农用地产权重构。2014年的中央一号文件明确规定：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这意味着，要合理界定所有权、承包权、经营权三权的权能范围，进一步明确三者在占有、使用、收益、处分等方面的权能边界。一是落实集体所有权，尊重和落实好集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用、在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。二是稳定农户的承包权，积极做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系;鼓励探索市场化退出机制，对举家外出又没有劳动力返乡务农的承包户，在自愿前提下引导其有偿退出承包权。三是放活土地经营权，在占有权方面，应鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定的预期;在使用权方面，应支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整;在收益权方面，应围绕提高规模经营者的综合收益，改革农业直接补贴的分配方法，逐步投向实际务农耕种者，鼓励有条件的地方对土地流转费用进行补贴;在处分权方面，应允许承包户或经营者以农用地经营权进行抵押、担保、入股，但对经营者再次流转土地经营权应予以适当限制，防止出现“二房东”。

宅基地产权重构。宅基地制度改革的核心是保障农户对宅基地的用益物权，在已经赋予其“占有、使用”权能的基础上，进一步赋予其“收益”的权能，有限度地赋予其“处分”的权能。与之相关的住房财产权制度改革，核心是扩大交易半径，从集体经济组织内部流转扩大到本集体经济组织以外的更大范围内流转。由于房地难以分离，完成这两项任务必须以宅基地产权重构为基础，进而把宅基地以及地上房屋的归属权更加明确化。

经营性建设用地产权重构。在占有权能方面，集体经济组织作为土地所有权的行使主体，有权对土地使用权利人的使用、流转行为进行监督，有权在流转合约到期后收回土地使用权、按合同约定处置地上附着物。而通过初次及再次流转获得土地使用权的权利人，亦享有在使用权期限内不同程度地控制和支配土地权利。在使用权能方面，所有权权利人、通过初次及再次流转获得使用权的权利人，都可以在符合规划和用途管制前提下，利用集体土地从事工业、商业、旅游业等经营性活动，最大限度地发挥土地的使用价值。在收益权能方面，主要是探索政府、集体经济组织、土地使用权利人如何分配集体经营性建设用地使用和流转产生的收益。在处分权能方面，应建立与国有土地同等的处分权利体系，真正实现“两种产权、同一市场、统一规则”。

非土地经营性资产重构。除土地外，实行农民集体所有的，还包括各种类型的经营性资产和非经营性资产。对经营性资产进行产权重构，就是以保障农民集体成员权利、赋予农民更多财产权利为目标，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。在规范集体所有权权能方面，要处理好“成员集体”与“农村集体经济组织”的委托代理关系，保障农村集体经济组织的法人地位;投资领域应以低风险的物业为主，推行现代化的管理模式，逐步引入职业经理人;收益应按股份分配给集体成员。在拓展集体成员股份权能方面，股权应是具体量化且长期稳定的，应合理确定分红比例，并逐渐完善成员对集体经济组织在使用集体资产时的民主管理、决策与监督的权利。(记者 段利梅)